1866 个县城和 2.93 亿农民工何去何从？重磅政策来了

每经记者：吴林静 每经编辑：刘艳美

在构建新型工农城乡关系中，县城是关键支撑。县城位于 " 城尾乡头 "，郡县治、天下安。

根据中共中央办公厅、国务院办公厅最新印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》），我国县城被分为五大类：大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城。

县城定位不同，建设思路是相同的——

坚持以人为核心推进新型城镇化，尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。

《意见》提出，到 2025 年，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，" 以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展 "。

2025 年还有一个目标指标值得关注，那就是常住人口城镇化率要达到 65%。

两者结合来看，县域将成为新型城镇化的关键战场。

县城为何如此重要？城叔梳理了自 2010 年以来国家统计局发布的 " 农民工监测调查报告 "，从中可以为我们提供一些观察视角。

总量增加，增速放缓

今年是国家统计局发布年度 " 农民工监测调查报告 " 的第 12 年。按照国家统计局标准，那些 " 户籍仍在农村，年内在本地从事非农产业或外出从业 6 个月及以上的劳动者 " 被称为 " 农民工 "。

总体来看，我国农民工总量从 2010 年的 2.42 亿人，一路增至 2019 年的 2.91 亿人，2020 年疫情之下稍有回流，2021 年离开了农村、离开了田地的人又恢复到 2.93 亿的水平。

总量还在增长，但是增速已经减缓了。2021 年，全国农民工总量 29251 万人，与 2019 年相比只增加 174 万人。

这种总量变化是多重原因造成的。

首先是疫情，不确定性会促使农民工返乡退守。其次是城镇化，2020 年底，1.2 亿农业转移人口落户城镇，户籍人口城镇化率达到 45.4%，农村户籍人口已相应减少。然后还有城乡差距逐渐缩小、乡村振兴也在吸引农民工的回流。

省内流动、本地增加

2021 年的 2.93 亿农民工，41.29% 是本地农民工，58.71% 是外出农民工。

所谓 " 本地 " 与 " 外出 "，区别在于他们是否走出了户籍所在的乡镇地域。离开了自己的乡镇，就算 " 外出 "。

2021 年，留在自己乡镇的农民工又增加了，达到 1.21 亿人，占四成有余；外出农民工虽然是主流，为 1.72 亿人，不过占比一直在下降，从 2010 年的 63.31% 下滑至 2021 年的 58.71%。

这些外出农民工，来到其他小城镇、地级市、省会城市或是直辖市，具体又分为跨省与不跨省。全国来看，外出农民工一直都是省内流动居多，占比过半，2021 年继续上涨至 58.5%；跨省流动的农民工则持续减少。

历年的报告一直在打破 " 孔雀东南飞 " 的印象。仅看 2016 年到 2021 年，以京津冀、江浙沪、珠三角为代表的东部地区，虽然吸纳了过半的农民工，但其总量已从 15960 万人减少到 15438 万人，占比也从 56.65% 降至 52.78%。

珠三角地区尤其突出，2017 年在珠三角地区的农民工尚有 4722 万人，4 年减少逾 500 万，2021 年为 4219 万人。

相比之下，中部、西部地区吸纳的农民工数量占比出现明显上升。2021 年，在中部和西部地区的农民工数量相比 2016 年分别增加 825 万、496 万。东北和其他（注：指中国港澳台地区及国外）地区则小幅下降。

本地农民工，平均老十岁

整体来看，全国农民工的平均年龄逐年提高。2013 年农民工平均年龄 35.5 岁，2021 年已经达到 41.7 岁。

从各年龄段数据来看，2017 年开始，50 岁以上农民工数量占比首次突破 20%，随后一路增长，到 2021 年，该群体占比跃居第一，为 27.3%。

与之形成对比的是，21-30 岁农民工占比不断下降。2010 年这群年轻农民工占比尚有 35.9%，近年来一路缩减，2021 年其占比首次跌破 20%，只剩 19.6%。

对于年龄这个话题，历年报告中屡屡提及，" 青壮年农民工比重下降、50 岁以上农民工占比提高 "，这个现象已持续多年。国家统计局曾在报告中解释，受农村人口结构变化、各年龄段特别是 50 岁以上农村劳动力非农劳动参与程度提高、农民工就地就近转移增加的影响，农民工平均年龄不断提高，50 岁以上农民工所占比重提高较快。

如果算上 2.93 亿的农民工总量，2021 年这群 " 大龄农民工 " 已经站在 8000 万的当口。

此前全国多个城市发文，对建筑行业用工年龄进行管理，禁止 60 周岁以上男性及 50 周岁以上女性从事建筑施工作业。当然，也有一些地方打了政策补丁，对于那些不能进入建筑业的 " 超龄农民工 "，引导他们从事保洁、保安、仓管等工作。农民工群体越来越老龄化，不仅仅是建筑行业的特例，也是整体趋势。

说到农民工年龄问题，还有一个现象值得关注。

报告数据显示，本地农民工年龄偏大，平均年龄 46 岁，比外出农民工群体整体老了 10 岁。

这群本地农民工，需要在户籍所在的乡镇地域完成生产、生活以及未来的养老。

城市落脚 or 返乡安家

从 2015 年起，国家统计局增加了农民工市民化的调查。历年报告中，居住在城镇地域内的农民工被称做 " 进城农民工 "。2016 年，进城农民工为 1.36 亿人，占农民工总量的 48.22%。到 2021 年，进城农民工减少至 1.33 亿人，占比也减至 45.5%。

住房方面，从 2016 年到 2018 年，三年时间购买住房的进城农民工比例提高了 1.2 个百分点，从 17.8% 增至 19%。租赁是主流，占比逾六成。直到 2018 年，购买保障性住房和租赁公租房的农民工也不足 3%。这一组数据自 2019 年起未见披露。

随迁子女入学方面，从 2017 年到 2021 年，义务教育年龄段随迁儿童的在校率从 98.7% 提高到 99.6%。不过，报告中提到，城市规模越大，升学、费用和高考问题越突出，在 500 万以上人口的大城市这些问题更加显著。

主观感受来看，在关于 " 认为自己是所居住城市的‘本地人’ " 的回答中，回答 " 是 " 的人数占比从 2017 年的 38% 增加到 2021 年的 41.5%。同样，报告中再次提到，城市规模越大，农民工的归属感越低，2018 年在 500 万人以上大城市中，该归属感的比例仅为 16.8%。

不管是大龄农民工也好，新生代农民工也罢，都会面临在何处安家的难题。家与安稳的生产、生活息息相关，家与所能享受的公共服务密切联系，家也与身份的转变与认同挂钩。

城市落脚，进程缓慢。那返乡安家这个选项呢？

《意见》发布后，国家发展改革委规划司有关负责人在答记者问时给出一组数据：

到 2021 年年底，我国城镇常住人口为 9.1 亿人。其中，1472 个县的县城常住人口为 1.6 亿人左右，394 个县级市的城区常住人口为 0.9 亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近 30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约 65%。在城镇化进程中，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍。

我国到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。县城，一头连接城市，一头服务乡村。这位负责人提到，" 推进县城建设，既有利于适应农民日益增加的到县城就业安家需求，又有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化，也有利于强化县城与邻近城市的衔接配合。"

每日经济新闻